با نزدیک شدن زمان سومین دوره انتخابات شورها وظیفه خود دانستیم تا به نقد عملکرد شورای فعلی شهر تهران بپردازیم. هدف از بیان این مسایل تغییر فضای موجود انتخابات از بحث های سیاسی به سمت بحث های علمی و تخصصی است؛یکی از تحولات مهم در قرن اخیر در نظام های اجتماعی پیدایش قوانین شهرسازی است. با گسترش شهرها و افزایش جمعیت آنها و پیچیده شدن معادلات شهری به علت صنعتی شدن و ورود ابزارهای جدیدی چون خودرو به زندگی انسانها ضرورت قانونگذاری و برنامه ریزی در جهت توسعه شهرها و ساخت و ساز در آنها پدیدار گشت. محدودیت هایی چون تامین آب و برق و دیگر خدمات ظرفیت شبکه حمل و نقل و ... موجب شد که سقف جمعیتی در شهرها تحت کنترل قرار گرفته و میزان ساخت و ساز طبق ضوابطی محدود شود. بنا بر این مسایل و همچنین رعایت حقوق مالکانه همسایگان و اشراف قانون مشخص می کند که در هر نقطه از شهر شهرداری مجاز به صدور پروانه ساختمان با چه تعداد طبقات و چه مقدار زیربناست و اصطلاحا تراکم مجاز در هر نقطه از شهر مشخص می شود.در ایران برای اولین بار در سال 1348 اولین طرح جامع تهیه شد و در سال 1351 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری به تصویب رسید. پس از پیروزی انقلاب اسلامی در 19/12/1370 شورای عالی شهرسازی دومین طرح جامع تهران را به تصویب رساند. پس از روی کار آمدن غلامحسین کرباسچی در شهرداری تهران تمام این قوانین به هیچ انگاشته شد و شهرداری دکانی به نام فروش تراکم گشود. به این ترتیب شهرداری با دریافت پول از مالکین اجازه ساخت بنا و افزایش طبقات اضافه بر تراکم های مجاز قانونی را داد. از این پس برج های مرتفع در کوچه های شمال شهر تهران بالا رفت، بسیاری از باغات نابود شد، و ساخت و ساز گرفتار هرج و مرج و تابع توافق گردید. از سوی دیگر به یکباره بودجه شهرداری چندین برابر شد تا به اصطلاح سازندگی در شهر تهران آغاز شود. پس از تشکیل اولین دوره شورای شهر، با همکاری دولت اصلاحات، وزارت مسکن با مصوبات شرم آور 269 (7 طبقه) و 329 (5 طبقه) فروش تراکم را در تهران در سطحی وسیع تر از گذشته تجویز کرد. آنچه که در عمل توسط شورای شهر اول و شهرداران منتخب آن انجام شده فراتر از این مصوبات و فاجعه بار بود؛ «در هفته گذشته در صفحات آگهی یکی از روزنامه‌های پرتیراژ صبح، آگهی فروش 200 هزار متر مربع تراکم سیار درج شده بود. درج چنین آگهی‌هایی نشانه وجود میزان قابل توجهی تراکم سیار در دست عده‌ای سودجو است که آن را با حداقل قیمت خریداری و با حداکثر قیمت می‌فروشند. این افراد، تراکم را با متری 40 تا 80 هزار تومان خریده‌اند و با متری 500 تا600 هزار تومان می‌فروشند» (لطفی، عضو دوره اول شورای شهر، 4/12/81  ایسنا). در نهایت نیز این شورا پس از مدتها تشکیل جلسات غیر رسمی منحل شد.پس از مرور این سابقه به بررسی عملکرد دوره دوم شورای شهر پرداخته می شود. این موضوع در چهار محور تداوم نقض قوانین شهرسازی و فروش تراکم، عدم توجه به هویت اسلامی و تاریخی شهر، ضعف مدیریت و بودجه ریزی و انجام هزینه های نامربوط تشریح می شود.
1-     تداوم نقض قوانین شهرسازی و فروش تراکم
الف - در تاریخ 25/1/82 شورای عالی شهرسازی با اصلاح مصوبه 329 عملا فروش تراکم در تهران را متوقف کرد. شورای شهر تهران در مراحل مختلف بر خلاف اختیارات قانونی خویش اقدام به نقض این مصوبه کرد. در اولین مرحله در تاریخ23/10/82 اجازه فروش یک طبقه اضافی به عنوان تشویقی داده شد. در گام بعدی به بهانه حذف مشاعات راه برای فروش یک طبقه دیگر گشوده شد، که البته معلوم نیست با چه منطقی حذف مشاعات از تراکم ساختمانی منجر به فروش یک طبقه اضافی می شود.
پاسخ شورای شهر به ایراد غیر قانونی بودن مصوبه تراکم تشویقی بسیار روشن بود؛ «اعطای یک طبقه تراکم تشویقی به بافتهای فرسوده اگرچه عنوان می شود خلاف است اما برای تشویق مردم یکسال دیگر هم این خلاف را باید ادامه دهیم و به عنوان عضو شورای شهر این خلاف را می پذیریم.» (شریعتمداری-20/2/84 – ایسنا). بدین ترتیب عملا وضعیت به حالت زمان مصوبه 329 و صدور پروانه در حد 5 طبقه برای شهر تهران بازگشت. با این وجود از آنجا که قیمت تراکم در این دوره به شدت افزایش یافت، ساخت و ساز در مناطق جنوبی شهر تا حد 70 درصد کاهش و در مناطق شمالی افزایش یافت. برای نمونه در منطقه 15 در سال 81 تعداد 2427 پروانه صادر شده در حالیکه این رقم در سال 84 به تعداد 780 پروانه تنزل یافته است. وضعیت در مناطق دیگری چون 13، 19، 10، 9 و... هم از کاهش 70 درصدی صدور پروانه حکایت می کند. با این وجود در همین دوره تعداد پروانه های صادره در مناطقی چون 1، 2، 3، 5، 6 و 7 یا افزایش یافته و یا به طور نسبی ثابت مانده است. بنابراین اگر واقعا کسی به فکر بافتهای فرسوده بود، باید قیمت تراکم را کاهش می داد نه اینکه بر تعداد طبقات بیفزاید و مشکلات را بیشتر کند. ب – در تاریخ 27/1/83 شورای شهر با گذارندن یک مصوبه غیر قانونی دیگر با دخالت در صلاحیت های کمیسیون ماده 5 و شورایعالی شهرسازی و به بهانه حفاظت از باغات اجازه صدور پروانه در باغات تا سقف 10 طبقه را داد که تا به امروز بر این مبنا صدها پروانه برج در باغات منطقه یک تهران صادر شده است. ج – از هنگام شروع به کار شورای جدید به کرات اعضای شورا از فروش تراکم ابراز نگرانی کرده و مرتبا از توقف پلکانی آن بحث می کردند. آنها با این شعار که به تدریج در حال فعال کردن دیگر ردیفهای درآمدی شهرداری هستند فروش تراکم را توجیه می کردند. اگرچه که بررسی دقیق این موضوع به دلیل عدم انتشار بودجه های سالانه شهرداری میسر نیست، ولی اظهارات مسوولین در جراید حاکی از تداوم وضعیت گذشته است. د – از مسایل دیگری که مورد تاکید این شورا قرار گرفت تهیه طرح جامع و طرح تفصیلی جدید برای شهر تهران و بسته شدن باب فروش تراکم بود. بر اساس توافق مورخ 12/7/82 شهرداری تهران و وزارت مسکن تا به حال بیش از 13 میلیارد تومان برای تهیه این طرح ها هزینه شده است. با این وجود بررسی اظهارات اعضای شورای شهر نشان می دهد که آنها اعتقادی به این طرحها ندارند و به همان سیاست فروش تراکم علاقه مند هستند؛ «نادر شریعتمداری با انتقاد از ثابت نگه داشتن جمعیت در طرح جامع و تفصیلی گفت رشد جمعیت در این طرح باید در سقف 8 میلیون 600 هزار نفر متوقف شود، این در حالی است که باید اجازه دهیم شهر روال طبیعی خود را طی کند و به فکر ایجاد زیر ساختها باشیم. (همشهری 15/6/85). «به اعتقاد خسرو دانشجو طرح جامع باید میزان رشد جمعیت را پیش بینی کرده و راه حل هایی برای تامین فضاهای مورد نیاز خدماتی آموزشی و رفاهی ارایه کند نه این که با اعلام محدودیت در ساخت و سازها برای کنترل جمعیت آشفتگی را در قیمت مسکن ایجاد کند.(همشهری 29/7/85) «آشتیانی گفت : فروش تراکم باید برای همیشه در تهران جهت بازسازی بافتهای فرسوده ادامه پیدا کند.» (ایسنا 31/5/82)
علی رغم پایان تهیه طرح جامع و تفصیلی توسط مشاورین از آنجا که به نفع شورای شهر و شهرداری نیست که تراکم فروشی و بی قانونی متوقف شود این طرح همچنان در شورای شهر مانده و به شورایعالی شهرسازی نرسیده است. از برخی اظهارات چنین به نظر می رسد که قرار نیست این موضوع به سرانجام برسد. «دانشجو گفت که در تلاشیم تا با برگزاری جلسات فوق العاده با سرعت منطقی این طرح را تا پایان فعالیت شورای شهر دوم به تصویب برسانیم اما لازمه آن این است که مشاوران طرح جامع مقاومت غیر منطقی نداشته باشند، در غیر اینصورت تصویب آن به شورای شهر سوم موکول می شود. (همشهری 29/7/85)
2-     عدم توجه به هویت اسلامی و تاریخی شهر
الف – در مقدمه کتاب خاطرات عزت شاهی، محسن کاظمی که تدوین کتاب را به عهده داشته است به یکی از تلخ ترین خاطرات خود در جریان تدوین کتاب چنین اشاره می کند : «در اواخر شهریور 1383 به همت برخی دلسوزان عرصه فرهنگ و تاریخ نشستی در زندان قصر برگزار شد تا شاید از تخریب بندهای سیاسی آن جلوگیری شود. دیدار از این زندان تاریخی و بندهای مختلف آن بسیار برایم مغتنم بود و تاثیر عمیقی در فضای ذهنی ام و برقراری ارتباط با مضامین و معانی یادشنیده هایم به جای گذاشت. اما خیلی زود معاهدات و پیمانهای آن نشست زیرپا گذارده شد و به جز یک بند و بنای کلاه فرنگی تمام زندان تخریب شد و یادگاهی تاریخی نابود گردید. افسوس !»رضا موسوی کارشناس سازمان میراث فرهنگی و گردشگری استان تهران در گفتگو با خبرگزاری ایسنا در تاریخ 30/7/85  با ابراز نارضایتی از عدم هماهنگی شهرداری با سازمان در بحث زندان قصر می گوید : «بهره‌ بردار زندان قصر هر کاری که مایل باشد، بدون هماهنگی با سازمان میراث فرهنگی و گردشگری استان تهران انجام می‌دهد. بیشتر اطلاعات از پشت درهای بسته به سازمان می‌رسند و این در حالی است که باید زندان قصر همیشه به روی کارشناسان سازمان میراث فرهنگی و گردشگری باز باشد. در زندان قصر بنایی که هیچ اهمیت تاریخی نداشت، حفظ و مرمت شد ولی یکی از مهم‌ترین ساختمان‌های زندان که بیشتر مسوولانی که اکنون در راس امور سیاسی هستند، در آنجا زندانی بوده‌اند، تقریبا تخریب و شکل زمان‌های گذشته آن به‌کلی دگرگون شده است. سازمان میراث فرهنگی و گردشگری استان تهران از این موضوع شکایت دارد، چراکه شهرداری با مشاور خود کار می‌کند و جایگاه میراث فرهنگی را نادیده گرفته است، در صورتی که سازمان میراث فرهنگی، یک طرف این قضیه است».متاسفانه این خطر زندان اوین را نیز تهدید می کند؛ یک هفته بعد از شروع تخریب زندان قصر توسط شهرداری، یکی از مسوولین شهری چنین می گوید: «شهرداری تهران آماده است در صورت دستیابی به تفاهم با سازمان زندان‌ها، الگوی تخریب زندان قصر و تبدیل آن به مجموعه فرهنگی هنری را در مورد زندان اوین نیز عملی کند» (ایسنا 27/8/82)ب- در شهر تهران به عنوان پایتخت یک کشور اسلامی، با توجه به بی قانونی در امر شهرسازی مساله رعایت اشراف در ساخت و سازها لوث شده است. در سکولارترین نظام ها هم مسایلی چون احترام به حریم خصوصی افراد در محل سکونت و رعایت حق اشراف شناخته شده است. امروز با تصویب شورای شهر در باغات تا 10 طبقه پروانه داده می شود و کسی هم حق اعتراض به جهت اشراف به محل سکونت خویش را ندارد. در مناطق بخصوص جنوبی شهر که تمام بناها یک یا دو طبقه هستند بر طبق مصوبه شورا شهرداری پروانه ساخت 5 یا 6 طبقه می دهد و کسی هم پاسخگو نیست. ج- به واقع امروز شهر تهران از جهت معماری و شهرسازی به دلیلی عدم رعایت قوانین شهرسازی از هیچ هویتی برخوردار نیست. اگر کار با الگوی شورای شهر پیش رود تهران شهری خواهد بود که در آن همه در آپارتمانهای 5 طبقه زندگی می کنند. با این وجود در قسمتهای قدیمی تر شهر که در سالهای دور شکل گرفته اند می توان از مقولاتی چون هویت سراغ گرفت. این قسمتهای قدیمی امروز یکسره به عنوان «بافت فرسوده» شناخته شده و نگاه شورا تنها تلاش برای تخریب و نوسازی این بافت ها بوده است (اگرچه که در این کار هم موفق نبوده اند). آیا محلاتی چون امامزاده یحیی، سرچشمه و ... تنها به این بهانه که خطر زلزله وجود دارد باید به تاریخ بپیوندند؟ البته در شرایطی که آثار مسلم تاریخی چون زندان قصر حفظ نمی شوند اینگونه بحث ها بیهوده است.
3-     ضعف مدیریت و برنامه ریزی
الف – در طول 4 سال فعالیت شورای دوم شهر تهران بودجه عمومی شهرداری تهران به شکل زیر رشد کرده است:  بنابراین در سال چهارم نسبت به سال اول بودجه جاری بیش از 5/2 برابر شده است. این افزایش شدید حاکی از بزرگ شدن بدنه شهرداری و کاهش بازده در آن است. ورود به بحث بودجه های عمرانی از این مجال خارج است ولی نمی توان از کنار این مساله گذشت که برخی از پروژه ها اصولا توجیه اقتصادی ندارند. هر سال میلیاردها تومان صرف تغییر جداول شهر می شود. چرا باید تنها 20 میلیارد تومان در سال 85 صرف به اصطلاح بهسازی پیاده روهای خیابان ولیعصر عج  شود؟ب- بنابر اظهارات آقای چمران از سال 78  تابحال حسابرسی از شهرداری تهران صورت نگرفته است. مطرح شدن بحث انجام 350 میلیارد تومان هزینه خارج از بودجه توسط شهرداری حاکی از ضعف شدید شورای شهر در بخش نظارت بر شهرداری است. باید پرسید که اعضای شورای شهر به عنوان امین مردم در این مدت چه می کرده اند. اگر اختلافات درونی بین آقایان نبود آیا این مسایل روشن می شد؟
ج - از مشکلات مهم دیگر در حوزه مدیریتی نابسامانی شدید وضعیت شرکت های تابعه شهرداری است؛ «معاون اداری مالی شهرداری با اشاره به رها بودن شرکت‌های تحت نظر شهرداری و استفاده آنها از رانت‌های شهرداری تعداد این شرکت‌ها و سازمانَ‌ها را در مجموع 109 شرکت و سازمان اعلام و بیان کرد: این شرکت‌ها امکانات زیادی از شهرداری گرفتند اما در حساب‌هایشان ثبت نکرده‌اند و گاهی اوقات ادعای سود هم می‌کنند این در حالیست که اکثر شرکت‌ها در صورت برخورد شفاف با‌ آنها زیان کار خواهند بود بنابراین با ساماندهی آنها، یا آنها باید به سود آوری برسند و یا حذف خواهند شد.»

 میلیارد  تومان      سال 82     سال 83       سال 84    سال 85

 بودجه جاری         280    479     522    710

 ودجه عمرانی        596       888         906        1168

 4-     انجام هزینه در خارج از حوزه ماموریت
همانطور که گفته شد در شهرداری تهران عمده درآمدها از محل تجاوز به حقوق عمومی و فروش تراکم است. اینکه این درآمدها دقیقا چگونه هزینه می شود هم روشن نیست. علاوه بر این دو مساله که بحث شد، ارتباط بسیاری از هزینه ها با ماموریت ها و اهداف شهرداری مبهم است. این روند از زمان کرباسچی تا به امروز ادامه داشته است. کمک به ستاد مبارزه با مواد مخدر ، وام ازدواج، برگزاری مسابقات زنان کشورهای اسلامی، سرمایه گذاری برای ساخت فیلم بلند، توزیع نهار و شام در شهر، کمک به تشکل های دانشجویی و ... در سالهای اخیر آنقدر لیست این هزینه ها گسترده شده که تصور می شود شهرداری در هر زمینه بدون هیچ سقفی می تواند هزینه کند. بنابراظهارات معاون مالی شهرداری تا به امروز قریب 70 میلیارد تومان وام ازدواج پرداخت شده است. تجربه نشان داده که در اغلب موارد این هزینه ها جنبه تبلیغاتی برای انتخابات ها را داشته است و خود از دلایل تمایل شدید گروه های سیاسی برای به دست آوردن قدرت در شهرداری تهران است. ماده 71 قانون شوراها مصوب سال 75 به بیان وظایف شوراهای شهر می پردازد. در بند 10 این ماده یکی از وظایف شوراها چنین ذکر شده است؛ «تایید صورت جامع درآمد و هزینه شهرداری که هر شش ماه یک بار توسط شهرداری تهیه می شود و انتشار آن برای اطلاع عموم و ارسال نسخه ای از آن به وزارت کشور». متاسفانه شورای شهر تهران تابحال به این وظیفه مهم خود عمل نکرده است و حتی چنین اطلاعاتی در شهرداری محرمانه تلقی می شود. این در شرایطی است که بودجه های سالانه کل کشور به طور کامل هر سال منتشر می شود و در اختیار عموم قرار می گیرد. از آنجا که در شهرداری و شورای شهر مردم نامحرم تلقی می شوند موفق به دست یابی به ردیف های درآمدی و هزینه ای بودجه های مصوب شهرداری نشدیم.
نتیجه گیری :
1-   هزینه های جاری شهر تهران از محل درآمدهای قانونی قابل تدارک است. تامین هزینه های عمرانی هم بستگی به توانایی شورای شهر در جذب کمک های دولت و سرمایه های خصوصی از داخل و خارج دارد. هیچ عقل سلیمی برای تامین هزینه های عمرانی دست به ویران کردن شهر و نقض قوانین قوانین شهرسازی نمی زند. امروز عمده هزینه های اداره شهر تهران از محل عوارض ساخت و ساز است که این مساله مغایر مبانی اقتصاد شهری بوده و عامل اصلی گرانی مسکن در تهران است. 2-   تا وقتی که دستگاه قضایی در کشور ما ضعیف بوده وتوان نظارت بر اجرای قوانین را نداشته باشد اصلاح قوانین و تصویب قوانین جدید بی فایده است، با این وجود لازم است که برای حمایت از قوانین شهرسازی ضمانت اجراهای کیفری وضع گردیده و شهرداران و شوراهای متخلف تحت پیگرد قرار گیرند. اگرچه تا وقتی که وزارت مسکن خود را تنها مسوول اعطای وام مسکن می داند و کاری به بی هویت شدن شهرها و عدم اجرای طرح های جامع و تفصیلی ندارد چنین کاری نیز فایده چندانی نخواهد داشت. 3-   تشکیل شوراها نه تنها باعث برقراری انضباط مالی در شهرداری نشده، بلکه پوششی شده برای تخلفات بیشتر. امروز پس از گذشت 8 سال از تشکیل شوراها، شورای شهر تهران به راحتی از انجام وظیفه قانونی خود در انتشار 6 ماه یکبار گزارش عملکرد مالی شهرداری برای اطلاع عموم امتناع می کند و به کسی هم پاسخگو نیست. با توجه به این وضعیت لازم است که با اصلاح قانون، نظارت وزارت کشور بر شورای شهر و نظارت شورای شهر بر شهرداری تقویت شود.4-   با اصلاح قانون شهرداری ها که 50 سال از عمر آن می گذرد وظایف و ماموریت های شهرداری به طور دقیق و روشن مشخص شود. سازمان فرهنگی هنری از بلاتکلیفی خارج شده و در راستای مدیریت یکپارچه مسایل فرهنگی که حساسیتی بیش از دیگر مسایل دارند، به وزارت ارشاد ملحق شده تا جلوی تداوم سوء استفاده های تبلیغاتی از این سازمان فرهنگی گرفته شود.
5-   با اصلاح قانون شوراها با توجه به اصول قانون اساسی برای شهرستان های ری و شمیرانات شورای جداگانه تاسیس شود و از سوی دیگر انتخابات در شهرهای بزرگ منطقه بندی شود تا جمعی 15 نفره با آرایی کمتر از 200 هزار رای در شهر تهران اینگونه تصمیماتی نگیرند.

والعاقبه للمتقین 4/9/85
بسیج دانشجویی دانشکده حقوق وعلوم سیاسی ،
 بسیج دانشجویی دانشکده هنرهای زیبای دانشگاه تهران